Quelles ressources pour l'appétit dépensier de l'Etat

La dégringolade des cours du pétrole, aujourd'hui autour des 60 dollars le baril, n'a pas entamé l'optimisme du gouvernement qui multiplie les messages rassurants. Pour preuve, le ministère de l'Agriculture, ou encore Sonatrach viennent de confirmer le maintien de leurs projets d'investissement sur le moyen terme.Le ministre des Finances compte, quant à lui, sur le Fonds de régulation des recettes (plus de 5000 milliards de dinars) et le soutien du marché financier pour apporter son concours à certains projets d'investissement. Les instruments financiers pour mobiliser des ressources existent, encore faut-il qu'ils soient mobilisables sans risques. L'émission de valeurs du Trésor est facile, mais a pour effet d'augmenter la dette publique. Privatiser à travers la Bourse est possible, mais encore faut-il que l'Etat le veuille bien. Les banques sont en surliquidité, mais consentiront-elles à financer des projets d'infrastructures qui ne génèrent pas encore retour sur investissement ' Pour le gouvernement, il n'y a pas encore péril en la demeure, mais pour combien de temps encore ' Si aucun expert n'est en mesure de prédire les cours du pétrole à moyen terme, la baisse vertigineuse de ces derniers suffit pour donner des sueurs froides aux pays exportateurs d'hydrocarbures, et à plus forte raison les pays mono-exportateurs comme l'Algérie. Pour l'heure, l'opinion publique semble davantage s'inquiéter de l'avenir immédiat du pays que le gouvernement qui multiplie les messages rassurants.Le ministre de l'Energie et des Mines, Youssef Yousfi, a déclaré la semaine dernière à la télévision publique que le pays est protégé contre cette baisse des prix pour deux raisons. D'abord, l'Algérie s'est libérée de la dette extérieure. Ensuite, les ressources du Fonds de régulation des recettes (FRR) accumulées au cours des dernières années à la faveur de l'embellie financière sont là pour amortir le choc. Le ministre des Finances, Mohamed Djellab, s'est également montré relativement rassurant, affirmant que l'Etat disposait de mécanismes de résilience lui permettant de faire face à cette conjoncture. Depuis le Printemps arabe, paix sociale oblige, le budget de l'Etat s'est emballé et les ressources du Trésor public ont été mises à rude épreuve. L'année 2012 a été celle de tous les records (graphe 1) en termes de dépenses de fonctionnement, d'équipements et de déficit budgétaire, avant l'amorce d'une tendance inverse les deux années suivantes. Car, pendant que les dépenses augmentaient, la fiscalité pétrolière qui concourt à hauteur de 60% au budget de l'Etat est restée quasiment stable, alors même que les cours du pétrole étaient en hausse (graphe 1). Aujourd'hui, la dégringolade des cours pétroliers contraint le gouvernement a davantage de prudence dans la planification des dépenses, a priori. Car les chiffres ne sont pas tous alarmants.CompensationComme c'est souvent le cas, la baisse du prix du pétrole s'accompagne d'une hausse du dollar, la monnaie dans laquelle les transactions pétrolières se font. L'Algérie peut donc limiter les dégâts en compensant la perte sur le niveau des recettes d'hydrocarbures par les gains sur la hausse de la valeur du dollar. Limiter simplement, car la chute des cours du pétrole croît plus rapidement que le renchérissement de la monnaie américaine. De janvier à décembre 2014, la valeur du dollar par rapport au dinar est montée de plus de 10% (graphe 2) et depuis la mi-janvier jusqu'au début du mois en cours, période au cours de laquelle les cours du pétrole ont perdu plus de 20% de leur valeur, le taux de change de la monnaie nationale est passé de moins 80 DA pour un dollar à 87,25 DA, soit une hausse de près de 9%.S'il peut compenser une partie des pertes en recettes, le gouvernement devra toujours trouver d'autres moyens de financer ses dépenses publiques. Le budget de fonctionnement étant quasiment incompressible à moins d'une baisse de la masse salariale de la fonction publique et d'une cure d'amincissement draconienne dans le train de vie l'Etat, deux options très improbables, c'est pour le budget d'équipement qu'il faudra de l'argent. Le ministre des Finances a déjà exprimé la volonté du gouvernement de «diversifier les sources de financement des projets de développement, notamment à travers le recours au marché financier», ce qui permettra d'«alléger la pression» sur le budget de l'Etat, selon l'APS (graph 2).Ressources 'Pour ce faire, il existe plusieurs manières. Liès Kerrar, expert financier, nous en cite au moins trois. Le premier est le marché obligataire. Des entreprises publiques dont l'Etat est le principal actionnaire comme Sonelgaz et Air Algérie y ont déjà eu recours par le passé avec succès. Le deuxième est le marché boursier. «L'Etat peut vendre ses parts dans plusieurs entreprises publiques en Bourse et ainsi récolter des ressources financières», une possibilité que l'Etat a toujours rechigné à explorer, à la différence de certains opérateurs privés. Pourtant, «si cela est associé à de la bonne gouvernance d'entreprise, il peut avoir un effet bénéfique sur les performances de l'entreprise et l'économie, indique Liès Kerrar, à condition toutefois qu'une part substantiellement supérieure au minimum de 20% est mise sur le marché».Les entreprises qui seront capables de convaincre le marché et de créer de la valeur «n'auront ainsi plus besoin d'avoir recours à l'Etat». Le rachat par le Trésor des créances bancaires des entreprises publiques a toujours été un fort poste de dépenses pour l'Etat, y compris dans les dernières années. 125 milliards de dinars en 2011 et plus de 200 milliards en 2009, selon la Banque d'Algérie. Mais le marché des valeurs du Trésor est le premier marché susceptible de mobiliser des ressources pour le budget de l'Etat. «Il fonctionne relativement bien et est géré de façon professionnelle. Bien qu'on en entend moins parler, il est plus important et plus liquide que la Bourse», explique l'expert.Concrètement, l'Etat émet des bons du Trésor et des obligations que les banques, les assurances et les acteurs institutionnels peuvent acheter. «Jusqu'a aujourd'hui, comme on était dans une situation de surliquidité bancaire, les particuliers n'y avaient pas accès. Mais les banques peuvent revendre ces titres à leurs clients». Depuis 2012, l'émission des valeurs de Trésor ont mobilisé des ressources cumulées de plus de 1800 milliards de dinars, selon les chiffres de la Banque d'Algérie. Seul hic, le recours à ce mode de financement a pour effet d'augmenter la dette publique. En revanche, il y a «des ressources financières et une épargne mobilisable dans les banques», relève Abderrahmane Benkhalfa. Leurs liquidités n'ont cessé de s'accumuler ces dernières années, conduisant à une surliquidité que même l'augmentation des crédits à l'économie n'a pas permis de résorber. A juin 2014, le montant de ces liquidités atteignait plus de 2700 milliards de dinars, selon la note de conjoncture de la Banque D'Algérie.Quid des projets 'Ces ressources peuvent servir à financer des investissements publics, mais la nature de ces derniers peut constituer une limite à leur contribution. La dépense d'équipement de l'Etat a consisté en des projets d'infrastructures et de logements essentiellement. En d'autres termes, il ne s'agit pas d'investissements productifs. «Il y a une différence entre dépense et investissement», insiste M. Benkhalfa. Même s'il y a des ressources dans les banques, «les projets qui sont à caractère de dépenses définitives type infrastructures sociales ou routières ne peuvent pas faire l'objet de concours bancaires du fait qu'elles ne génèrent pas un retour sur investissement. Elles sont donc à traiter différemment».Il y a néanmoins des exceptions. Les programmes de logements, et à condition d'étudier les capacités d'endettement des promoteurs et des acquéreurs, «peuvent générer des revenus et donc faire l'objet de financement par concours bancaires.» Lorsqu' il s agit de services publics, «il est possible d'en financer une petite proportion par le marché en structurant cela en Project finance», précise Liès Kerrar, mais «il faut qu'il y ait des revenus et que les risques soient identifiés et acceptables». C'est le cas notamment des autoroutes à péage. «La part financée de cette manière sera adaptée à la capacité à rembourser la dette (et/ou rémunérer les actionnaires). Le reste est financé par l'Etat.»Nouveau régimeEn tout état de cause et avec une tendance baissière du marché pétrolier qui semble s'installer relativement dans la durabilité, il y a besoin d'une «précaution, voire d'un rationnement sur les projets à impact financier pluriannuel, c'est-à-dire qui s'engage cette année et dont la réalisation d'étend sur plusieurs années», estime Abderahmane Benkhalfa. Pour l'heure, il y a une épargne institutionnelle (FRR) et des réserves en devises, mais la situation actuelle doit être «un sentier» conduisant vers «un régime de croissance autre que l'actuel où il sera davantage question d'investissements productifs générateurs de revenus que de dépenses publiques à caractère définitif», préconise l'ex-délégué général de l'ABEF. Une sorte de «transition» douce qui peut se faire aujourd'hui, vu «que la contrainte n'est pas trop forte» au lieu de se produire plus tard dans l'urgence avec un risque de retrouver la situation des années 1986-1987.