STRATEGIE INDUSTRIELLE, AMENAGEMENT DU TERRITOIRE ET GOUVERNANCE LOCALE L'indispensable intégration

Les assises surla stratégie industrielle qui se sont tenues à Alger dans le courant du mois defévrier dernier ont eu, le moins que l'on puisse dire, le mérite de susciter unlarge débat autour d'un certain nombre de questions fondamentales auxquelles leprojet proposé a tenté d'apporter des réponses.Le débat en soiétait d'autant plus aiguisé qu'il a permis à des acteurs, pas nécessairement dumême bord, de s'exprimer et exposer des préoccupations pas forcémentconvergentes. C'est dire tout l'intérêt que pouvaient présenter pareillesassises, dont le défi majeur était justement de réaliser un consensus autourd'un certain nombre d'idées forces, voir d'orientations clés, mais égalementd'ouvrir des pistes de réflexion à même de dégager des solutions. Le défi ensoi est d'autant plus téméraire que les marges de manoeuvre sont extrêmementréduites. En effet, quelle peut être aujourd'hui la place de notre potentiel industrieldans la région, voire dans le monde ? Quels peuvent être nos facteurs decompétitivité ? Mais avant cela, quelle est la part potentielle de l'industriedans notre potentiel de développement global ? En quels termes devons-nousappréhender nos facteurs d'attractivité pour fouetter l'investissement nationalou étranger, et ce dans les seules filières pouvant recéler des avantagescomparatifs potentiels ? Jusqu'à quelles limites l'Etat, et plus généralementle pouvoir politique, solidaire, peut-il exercer son rôle de « chef d'orchestre», voire de promoteur, d'arbitre, de régulateur et de garant de la stratégiearrêtée 'autant dire queles problématiques de la stratégie industrielle ne peuvent être perçues,imaginées, analysées et traitées que dans le cadre d'une vision fortementintégrée à une réalité géographique, économique, financière, culturelle etsociale, d'une part, et un environnement régional, voire mondial, en pleinemutation, d'autre part.Indépendamment dece postulat, les assises sur la stratégie industrielle se sont tenues, forceest pourtant de le reconnaître, dans un contexte relativement serein, quandbien même non totalement assaini. En effet, de par l'urgence de la démarche, euégard aux retards considérables accusés par notre pays par rapport auxmutations mondiales, voire aux seules performances des pays émergents, il étaitnécessaire d'évacuer au préalable un certain nombre de questions qui pouvaientconstituer des points de discorde.Ainsi, et pour neciter que cela, le consensus autour d'un pacte social et les derniers accordssur les conventions de branches, la disponibilité en principe affichée del'Etat à mettre la main dans la poche, une « dédiabolisation » du concept deprivatisation, une vision moins cafouilleuse sur la gestion et le devenir dufoncier industriel et plus généralement du foncier économique, et ce à lafaveur des dernières dispositions examinées et adoptées en Conseil duGouvernement, peuvent paraître autant de gages de bonnes volonté de l'Etat pouraller résolument de l'avant. Mais est-ce suffisant 'la stratégieindustrielle se veut en tout cas comme une réponse à un constat peu reluisantde la situation du secteur industriel (hors hydrocarbures) en Algérie. Dans lesouci d'éviter la controverse, il n'est nul besoin de disserter sur lesraisons, tant elles sont nombreuses et diversifiées, qui ont concouru audémantèlement en règle non seulement de l'industrie, mais de pans entiers dusecteur public économique. Nous sommes tentés, cependant, de dire qu'à notresens, depuis l'amorce des réformes, les politiques économiques baséesexclusivement sur des stratégies financières, reléguant de fait au second rangles intérêts stratégiques de la nation, ont fini par achever des centainesd'entreprises publiques avec tous les effets désastreux induits. Les exemplesde territoires aujourd'hui complètement sinistrés sur le plan de l'emploi et del'activité par le seul fait de disparition d'entreprises publiques, notammentlocales, existent. Autre effet et l'un des plus nocifs, la substitution par unsecteur privé non encadré, peu citoyen, non compétitif et, en l'état actuel deschoses, loin de constituer un terreau pour l'émergence d'une industrie capabled'effets d'entraînement. Il est certain que des contre-exemples existent maisqui ne sont, en fait, que « l'arbre qui cache la forêt ».Un secteur publicindustriel (hors hydrocarbures) de toute évidence malade, un secteur privéindustriel qui essaie encore de trouver ses marques, des capacitéstechnologiques inversement proportionnelles au nombre d'universités et autresinstituts, que reste-t-il du diagnostic établi, du moins dans sa partiespatiale, si ce n'est un recensement de ce qui reste des installations issuesdes investissements lourds consentis par l'Etat durant la période faste desannées 70, quand bien même cette donne semble avoir été combinée avec ladisponibilité des infrastructures et services divers.Si le choix defilières prioritaires, à soutenir donc, promouvoir et appuyer (à l'exception dela pétrochimie et des industries dérivées pour des raisons évidentes), est plusdicté par des impératifs liés à la mondialisation de l'économie que destratégies souveraines, il n'en est pas de même pour le déploiement spatialqui, lui, ne peut relever que d'une vision souveraine de l'Etat, globale etintégrée de l'Aménagement du Territoire. En d'autres termes, la dimensionspatiale de la stratégie industrielle ne peut être isolée ni d'une stratégied'ensemble du développement économique, ni de la stratégie nationale d'aménagementdu territoire. Toute autre démarche ne peut être, à notre sens, que tronquée.La politiqueindustrielle « éclairée » des années soixante-dix, sous-tendue, il est vrai,par une stratégie de développement global décidée par l'Etat, s'est traduite incontestablementpar l'émergence d'un tissu industriel qui, à terme, devait (le pouvait-il ?)constituer la locomotive du développement du pays. Or aujourd'hui, avecbeaucoup de recul, il apparaît tout aussi incontestable que les effets positifsinduits par cette stratégie, parce que, entre autres, il n'a pas été tenucompte des réalités géographiques, économiques, technologiques, culturelles etsociales locales, voire régionales, ont été lourdement contrebalancés par deseffets qu'on qualifierait volontiers de beaucoup plus que « des dommagescollatéraux ».La rupture desannées quatre-vingt, qui a révélé dans toute son ampleur la déstructuration desterritoires (au sens géographique, économique et social du terme), est en faitune rupture d'équilibres, accentuée, il est vrai, par « la décennie noire »,mais dont nous avons subi de plein fouet les effets directs: des territoiresdisloqués sans aucune interdépendance, des organisations inopérantes, descollectivités locales dépassées, des villes surpeuplées, des flux migratoiresincontrôlables, l'émergence d'une économie de substitution, souventspéculative, basée sur l'informel quand, paradoxalement, des dizaines de zonesindustrielles ou d'activité se sont retrouvées à l'abandon, des ports devenusles plaques tournantes de l'économie spéculative, un secteur de l'agriculturetrès peu intégré, pour ne citer que cela, le tout traduit par un indice dedéveloppement humain en régression.Les grandesréflexions engagées et les grands chantiers ouverts tous azimuts ces dernièresannées dénotent une prise de conscience des pouvoirs publics, lesquels sefixent comme objectifs de remettre de l'ordre dans tout cela, de résorber doncles déséquilibres non seulement par les diverses réformes entreprises, lesstratégies sectorielles arrêtées et les appuis financiers consentis, mais aussiet surtout par les effets d'entraînement attendus.La stratégieindustrielle que nous considérons comme l'un des plus grands chantiers ouverts,aussi bien de par l'urgence de la démarche que de par les innombrables effetsattendus (l'industrie étant l'un des principaux moteurs de l'économie par leseffets d'entraînement qui l'accompagnent), ne peut s'inscrire que dans cecadre-là. Dans sa proposition relative au déploiement spatial, le projet destratégie industrielle semble avoir identifié un certain nombre de « pôles decompétitivité » ciblés par rapport à la vocation supposée, ainsi que ladisponibilité d'infrastructures et de services, lesquels critères ont permisd'évaluer le degré d'attractivité. Or, une simple superposition de cartesthématiques, chacune se rapportant à l'un des effets induits par la rupture deséquilibres, plus haut cités, nous édifierait davantage sur la qualité des choixproposés (y compris, cette fois-ci, des zones spécialisées dans lapétrochimie). Autant dire que le choix des « pôles de compétitivité », quoiquenon exclusif, s'est révélé à travers une équation tronquée et, donc, à notreavis, non résolue.Une recherche surles expériences tentées à travers le monde nous renvoie à deux modèles qui noussemblent, à notre sens, diamétralement opposés: le modèle chinois et celuifrançais. En effet, le modèle chinois, caractérisé par une économie sous hautesurveillance, a ciblé des territoires et, d'autorité, leur a conféré le statutde « zones économiques spéciales » . La mise en oeuvre a nécessité despolitiques autoritaristes des pouvoirs publics centraux et locaux, des plansd'action précis, volontaristes et sous-tendus par des objectifs quantifiés decompétitivité économique. Ces zones économiques spéciales ont pu développerrapidement des forces productives et ont vu leur Produit Intérieur Brut (PIB)atteindre des croissances extraordinaires, qui ont eu un impact direct sur lesindicateurs macro-économiques de la Chine.Les effetsd'entraînement n'ont pas tardé pourtant à se traduire, de manière perverse, parune reconfiguration profonde des données relatives au milieux physiques etgéographiques: accentuation des déséquilibres régionaux (certaines zones dunord-est du pays, fleurons de l'industrie lourde, sont aujourd'hui sinistrées),croissance des inégalités, régression de l'agriculture (la Chine est devenueimportatrice nette de blé), dépendance énergétique, situation préoccupante del'environnement qui risquerait même à terme de freiner la croissance (pollutiondes centres industriels et urbains, désertification, déficit hydrique), autantdonc de problèmes qui viennent en moins de vingt ans contrebalancer lesfacteurs d'attractivité qui ont fait « le miracle chinois».Le modèlefrançais est, quant à lui, fondamentalement différent. Le gouvernement s'estlimité, à partir d'un diagnostic de la situation de l'industrie en France, àénoncer sa nouvelle stratégie industrielle axée sur 3 volets:- L'innovationdans les secteurs de haute technologie;- Despartenariats multiformes (entre industriels et chercheurs, entre PME et grandesentreprises, entre domaines d'activité différents);- La créationd'effets de réseaux sur un même territoire (pôle de compétitivité) lui donnantde fait un avantage compétitif dans la concurrence mondiale.La dimensionspatiale de la stratégie, dans son aspect « aménagement du territoire »,s'affirme de fait par la recherche de l'équilibre régional, le constat ayant révéléque 70% de la recherche est concentrée sur quatre régions, d'une part, etl'implication des collectivités locales, d'autre part.La déterminationdes pôles de compétitivité, destinés donc à bénéficier de l'appui de l'Etat,est venue sur la base d'un « appel à projets » décidé par le ComitéInterministériel d'Aménagement et de Développement du Territoire (Ciadt),lequel appel a donné lieu à de nombreuses candidatures, dont une bonne partie aété retenue par une commission interministérielle formée d'experts et depersonnalités ès qualité, et ce après une première évaluation faite localement,au niveau donc des régions.Pour revenir ànotre stratégie industrielle, toute la problématique de la dimension spatialeréside dans la recherche d'un juste milieu entre une démarche dirigiste,«froide», qui a montré par un passé récent ses limites par rapport à notreréalité sociale, et une démarche beaucoup plus décentralisée qui nécessite despools de compétences locales et des synergies qui n'ont jamais fonctionné cheznous.Or, la finalitéd'une stratégie industrielle étant de définir des objectifs et déterminer lesmoyens les plus adaptés pour exploiter le potentiel existant, tout le problèmeest justement de s'accorder sur la matrice de critères qui est à même depermettre d'évaluer en toute intelligence et objectivité ce potentiel etrévéler, en conséquence, les degrés d'attractivité. Il s'agit bel etbien d'une équation à plusieurs inconnues à résoudre. Pour ce faire, ni le «pragmatisme » visiblement affiché de la démarche, ni même l'urgence de choixstratégiques ne peuvent justifier des approches diagnostiques restrictives aurisque d'hypothéquer durablement nos chances d'intégrer les dynamiques dudéveloppement. Le diagnostic devant servir de base aussi bien à ladétermination des espaces à promouvoir qu'aux mécanismes de gestion etd'administration à mettre en place, se doit, pour être professionnel, d'êtreobjectif et d'aller au-delà du simple «inventaire physique» de l'état deslieux. Il doit s'inscrire dans une optique prospective, anticipative,dynamique, pouvant donc intégrer une multitude de critères et variables aussidivers les uns que les autres, et qui ne peuvent être appréhendés qu'à traversleur corrélation. Toute autre démarche risquerait d'aboutir à des postulatserronés dont les conséquences seraient hypothétiques.Les avantagesnaturels et la position géostratégique qu'occupe notre pays, facteurs qui nousont permis jusqu'à maintenant de nous frayer une voie dans la divisioninternationale du travail, ajoutés à l'armature industrielle que constituentles infrastructures et équipements, peuvent paraître des atouts nonnégligeables, mais ne sont en aucun cas suffisants pour constituer desavantages comparatifs. Ces derniers se construisent à travers les ressourceshumaines (formation qualifiante), la maîtrise des flux financiers (par la miseen place des conditions pouvant renforcer la capacité de transformation del'épargne en investissement) et l'environnement au sens large du terme(l'attractivité). Ce triptyquedénote on ne peut mieux le caractère pluridisciplinaire du diagnostic de lasituation actuelle, lequel diagnostic ne peut donc qu'être nuancé en fonctiondes régions et, plus encore, pondéré par les effets potentiels des autresstratégies sectorielles mises en place.Nous disions doncque l'équation qui a révélé les facteurs d'attractivité était à notre senstronquée. En effet, beaucoup d'inconnues qui peuvent peser de manièresignificative sur le degré d'attractivité n'ont pas été appréhendées. En effetet pour l'exemple, quelles sont les mutations que connaîtront les territoiresdevant abriter les pôles de compétitivité identifiés par rapport aux effetsd'entraînement potentiels des grands projets structurants lancés dans le cadredu plan national de relance ? Quels peuventêtre les retombées (positives ou négatives) de ce qui se fait chez nos voisins(exemple, le gigantesque projet du nouveau port de Tanger) sur ce que nousconsidérons aujourd'hui chez nous comme facteurs d'attractivité ? Il est eneffet clair que quelle que soit l'attractivité d'un territoire, elle ne peutêtre objectivement appréciée que de manière relative.Autresinterrogations: comment peut-on appréhender la dimension sociale de lastratégie industrielle, facteur d'une importance indiscutable, si l'on nes'intéresse pas au fonctionnement, en l'état actuel des choses, du binôme «villes-espaces industriels » ? Et dans la même optique, quel est, parterritoire identifié, le taux d'intégration sociale et spatiale de l'activitéindustrielle par les agglomérations ciblées ? Quelles sont les spécificitéslocales, voire régionales, susceptibles d'expliquer les disparités recensées 'une approche courageuse de ces questions permettrait en bout de course de leverles verrous qui peuvent entraver le développement de synergies à même de porterla stratégie industrielle. Il suffirait pourl'exemple de porter une analyse sur des sites tels que Arzew, Skikda, voireEl-Hadjar, pour comprendre comment des pôles industriels historiques n'ont paseu d'effets d'entraînement positifs et significatifs sur leurs arrière-pays. Ouencore comment des territoires, à contresens de tout ce qui peut être envisagéça et là, sont en train de se réconcilier avec leurs vocations naturelles.Autant doncd'inconnues, entre autres, qui ne permettent pas d'appréhender à leurs justesvaleurs les facteurs d'attractivité. Ceci étant, il est tout à fait clair qu'undiagnostic sérieux est un exercice fastidieux qui nécessite beaucoup detechnicité, de rigueur, de froideur et d'honnêteté intellectuelle. L'intérêt d'uneapproche combinée réside dans le fait qu'à travers une multitude de variablesqu'il s'agira de lister, il sera possible non seulement de comprendre lefonctionnement (dans le sens mutations) de nos territoires, mais aussi deconstruire des modèles, de faire des simulations, des projections etd'anticiper. Nul doute alors que la «carte d'attractivité» obtenue à l'issue decette démarche risquerait d'être considérablement remaniée par rapport au déploiementspatial proposé dans le projet de stratégie industrielle. En tout état decause, les marges d'erreurs se retrouvent considérablement rétrécies. Sur un autre plan et s'agissant des modes degestion et d'administration des pôles de compétitivité, les débats animés quiont eu lieu dans le cadre des assises sur la stratégie industrielle, ont étécaractérisés par d'intenses interrogations et dénotent de beaucoupd'incompréhension des acteurs locaux dans leur diversité, non rompus qu'il sontà développer des synergies. Or, comment peut-on proposer des mécanismes degouvernance locale basée sur la mise en cohérences des actions des différentsacteurs dans une optique de développement économique de longue durée, s'iln'est pas établi un diagnostic courageux et sans complaisance sur l'état desliens, aujourd'hui, entre les acteurs qui singularisent les territoires ciblés? L'objectif est bien entendu de cerner et neutraliser les causes de «dysfonctionnements ». Ceci est d'autant plus important que nombre decontraintes soulevées par les investisseurs nationaux ou étrangers relèvent degestions locales. Il suffit pours'en convaincre, et à titre d'exemple, de lister et surtout de s'interroger surtoutes ces stratégies et organisations initiées par les pouvoirs publics, maiscomplètement vidées de leurs substances, voire perverties et au minimumbloquées par la faute, et c'est le moins que l'on puisse dire, dedysfonctionnements locaux. Faut-il maintenant surseoir à la mise en oeuvred'une stratégie industrielle jusqu'à ce que l'ensemble de ces questions soientréglées ? Assurément non. Il y a des choses que l'on peut commenceraujourd'hui, celles qu'on ne peut entamer que demain. La mise en oeuvre de lastratégie industrielle est un processus multiple et éminemment intersectoriel.Il consiste en un ensemble d'actions qu'il s'agira de détailler, de sérier etdont il faudra déterminer avec précision les interdépendances et les priorités.Tout le génie serait justement de pouvoir mettre en place un planning intelligentde mise en oeuvre, un planning qui soit l'émanation d'un véritable travail defourmi, un planning traduit en terme de schémas directeurs, de projets pilotes,de plans d'actions, de mécanismes de coordination, un planning où, cettefois-ci, les termes « pragmatisme » et « réalisme » trouvent toute leur place.