union européenne: l'action extérieure au nom de qui ?

La mise en place du Service européen d'action extérieure (SEAE), c'est-à-dire le département diplomatique qui doit parler au nom de l'UE, a réveillé les éternelles querelles de souveraineté entre Européens. Au détriment, bien sûr, du poids diplomatique légitime de l'UE en ces temps de bouleversements stratégiques mondiaux.

Prévu par le Traité de Lisbonne, le Service européen d'action extérieure (SEAE) a mis, lors des débats entre (et au sein) les différentes institutions de l'UE, au grand jour, d'importantes dissensions qui traduisent en réalité les deux grandes conceptions du futur européen : une confédération d'Etats ou celle d'une Europe fédérale. Autrement dit, le SEAE conduira-t-il au nom des 27 Etats membres, en tenant compte de l'intérêt commun, la diplomatie européenne, ou sera-t-il un instrument utilisé, selon les circonstances, par des groupes d'Etats pour leurs besoins diplomatiques sans tenir compte des retombées de toutes sortes sur d'autres membres de l'UE ?

 Un exemple ? Le cas du projet de l'Union pour la Méditerranée (UPM) l'illustre parfaitement, puisque les pays de l'Europe du Sud souhaitent une coopération tous azimuts avec ceux de l'Afrique du Nord, alors que ceux de l'Est européen veulent donner la priorité aux Balkans et plus encore à l'Est.

 Dans ce même ordre d'idée, la Turquie peine à convaincre certains pays européens de sa volonté de rejoindre l'Union, alors que l'unanimité a été faite pour accueillir l'Islande dès l'annonce de sa demande de rejoindre l'UE et malgré sa situation financière et économique catastrophique.

 Catherine Ashton, Commissaire européenne désignée à la tête du SEAE en début d'année, a laissé entendre devant les députés européens réunis en plénière, le 8 juillet à Strasbourg, qu'il n'était pas question de faire du SEAE un simple outil au service de la diplomatie de tel ou tel Etat ou groupe d'Etats, mais d'en faire un véritable département qui défend une stratégie diplomatique commune à l'UE. «Nous ne pouvons pas nous permettre d'agir d'une manière disparate… Nous devons défendre les intérêts de l'Europe et les valeurs du projet européen», a-t-elle déclaré dans son discours devant les eurodéputés.

 Plus facile à dire qu'à faire, tant l'histoire récente de l'UE, dominée par la crise financière, a montré comment les 16 pays de l'Euro-groupe ont agi en solo. Et jusqu'au sein de l'Euro-groupe, lorsque la Grèce, au bord de la faillite, n'a dû son sauvetage que grâce à l'appui considérable du FMI.

 Par ailleurs, au-delà de l'aspect doctrinal du futur SEAE, demeure l'autre problème, et pas des moindres, celui lié à son positionnement institutionnel et son organigramme. En effet, quels seront, au plan européen, ses rapports avec la Commission européenne, le Conseil européen et le Parlement ? Comment hiérarchiser les compétences et où se situe la décision finale ?

 A la veille de la plénière de Strasbourg, le secrétaire d'Etat français aux affaires européennes, Claude Lellouche, lance la charge : «Le SEAE n'est pas un service de la Commission européenne. La clé de la légitimité diplomatique est le Conseil européen». Et de prévenir : «Il y a des lignes rouges à ne pas franchir. Le Traité de Lisbonne est ma bible et tout le monde doit s'y tenir».

 Ce n'est pas tout, puisque à ces débats «politiques» et doctrinaux s'ajoute celui du personnel du SEAE et de son statut. Les représentations du SEAE à l'étranger seront-elles rattachées aux missions de la Commission européenne, celles des ambassades des différents pays, ou faut-il que le SEAE crée ses propres représentations ? Enfin, où recruter et sous quels critères les futurs ambassadeurs du SEAE ? Sur toutes ces questions, la bataille fait rage entre les Etats selon qu'ils sont «européens souverainistes», pour une Europe fédérale ou confédérale.

 En voulant promouvoir son poids diplomatique dans le monde et peser sur les enjeux stratégiques mondiaux, l'UE s'est inventée un nouvel «os» politique, non pas en raison de la légitimité du SEAE qui est plus que nécessaire, mais à cause, encore une fois, d'intérêt divergents, de visions politiques étriquées, de solidarité calculée et de course au leadership insensée.