Augmenter les dépenses courantes ou mettre en place des re'formes globales et cohe'rentes a' moyen terme '

La chute du prix du baril de pe?trole a? mi-2014 a cause? un choc exte?rieur frontal a? l'e?conomie alge?rienne. Ce dernier s'explique par la place pre?ponde?rante du pe?trole dans l'e?conomie nationale. Face a? ce choc, les autorite?s ont opte? pour son financement. Non sans surprise, ce choc s'est transforme? en crise profonde du fait de l'absence de plans cohe?rents de re?formes destine?s a? re?tablir les grands e?quilibres macroe?conomiques, relancer l'activite? e?conomique et moderniser la capacite? de l'offre du pays.A fin 2018, quatre ans apre?s ce choc exte?rieur, la situation macroe?conomique du pays est marque?e par de profonds de?se?quilibres. La croissance est tre?s faible (1,4%), l'inflation au-dessus de l'objectif de la Banque d'Alge?rie (4,3%), les comptes budge?taires et exte?rieurs fortement de?ficitaires (9-10%), l'e?pargne budge?taire consomme?e en totalite?, les re?serves de change en chute libre (chutant de 194 milliards de dollars en 2014 a? 88 milliards de dollars a? fin 2018 et 66 milliards de dollars a? fin juin 2019) et le cho?mage en hausse, affectant de fac?on pre?occupante la classe d'a?ge la plus productive (19-49 ans) et les femmes.
A la fin du premier semestre 2019, les indicateurs e?conomiques et financiers provisoires disponibles font ressortir une situation encore plus difficile.
En re?trospective, les performances de 2018 et 2019 sont le reflet d'une économie alge?rienne qui est reste?e englue?e dans une fourchette de croissance faible de 2-3% et avec un fort taux de cho?mage depuis 20 ans.
Cet e?tat de fait pre?occupant est le re?sultat d'un certain nombre de proble?mes structurels, notamment : (i)- une forte de?pendance par rapport aux hydrocarbures pour la croissance e?conomique, les recettes budge?taires et les exportations ; et (ii)- un secteur hors hydrocarbures (industrie et activite?s tertiaires) fortement de?pendant de la commande publique.
In fine, cela traduit aussi l'absence de politiques publiques pro-croissance approprie?e. Le proble?me de la re?forme de l'e?conomie nationale ne se pose pas.
La question est de savoir quand lancera-t-on ces re?formes sachant qu'avec l'amenuisement de nos ressources financie?res, le temps presse. Le statu quo, c'est-a?-dire la poursuite de la politique actuelle de financement de la crise et des risques majeurs sur les plans e?conomique (effondrement de la croissance, monte?e de plus grandes pressions inflationnistes, accentuation du cho?mage, e?puisement des re?serves financie?res et de change), politique et sociale. En effet, le statu quo aggravera les de?se?quilibres a? moyen terme et risque de nous mettre en situation de de?pendance exte?rieure.
Vu l'ampleur des de?fis du pays et d'autres conside?rations sociales, il est possible que les de?cideurs optent pour des mesures populistes imme?diates pour re?pondre aux tensions sociales et engranger quelques gains e?conomiques et politiques modestes a? court terme.
Ce sce?nario donnera un re?pit illusoire mais aggravera le coût de la crise et des re?ponses a? y apporter. Il de?calera la prise en charge de l'objectif strate?gique de lancer les chantiers de la construction d'une e?conomie hors pe?trole et d'une base diversifie?e d'exportations.
Ces objectifs sont a? moyen et long termes et vont demander la mise en place et le suivi rigoureux de politiques globales et cohe?rentes pour sortir graduellement le pays de la crise profonde dans lequel le pays est plonge?.
Les politiques publiques a? mettre en ?uvre a? cet effet auront trois objectifs :
(i)- stabiliser l'e?conomie afin d'e?liminer les grands de?se?quilibres macroe?conomiques, ce qui suppose un mix de politiques combinant une consolidation budge?taire graduelle pour pre?server la croissance (politique budge?taire), une de?pre?ciation du taux de change pour atteindre le taux d'e?quilibre (politique de change) et le contro?le de l'inflation (politique mone?taire) ;
(ii)- relancer l'activite? e?conomique par l'investissement et l'exportation ; et (iii)- e?largir la base productive du pays par des re?formes pour profiter du boom technologique qui caracte?rise les secteurs verts et nume?riques. Ces re?formes toucheront les finances publiques sous tous leurs aspects, le secteur financier, le taux de change, le cadre institutionnel de l'investissement et la bonne gouvernance.
Sce?nario d'un accroissement des de?penses courantes
Hypothe?se faite d'une augmentation des dépenses courantes sans accroissement correspondant des recettes fiscales et au lieu et place d'un plan global et cohe?rent de re?formes, quelles seront les implications macroe?conomiques ' En effet, les autorite?s pourraient e?tre tente?es de prendre des mesures de de?penses afin de re?pondre a? des pressions sociales fortes, calmer les attentes de la population et obtenir quelques gains e?conomiques et politiques a? court terme.
Ces de?penses additionnelles pourraient e?ventuellement viser a? recruter davantage de fonctionnaires, augmenter les salaires, ajuster a? la hausse les pensions et accroitre certains autres transferts.
Les implications macroe?conomiques de ces mesures seraient e?ventuellement les suivantes :
En l'absence de re?formes structurelles, la croissance e?conomique demeurera faible et baissera progressivement de 1,4% en 2018 a? 0,5% en moyenne au cours de la pe?riode 2020-2023.
L'inflation sera en hausse passant de 4,6% en 2018 a? 7% en 2023, refle?tant les tensions sur l'offre, les augmentations de salaires et de pensions, la mone?tisation du de?ficit et les imperfections des circuits de distribution.
Les recettes fiscales enregistreront une baisse de 16,5% du PIB hors pe?trole en 2018 a? 12,9% du PIB hors pe?trole en 2023 en raison de l'atonie de la croissance e?conomique et de l'absence de mesures visant à ame?liorer le recouvrement des recettes budge?taires.
Les de?penses courantes enregistreront une augmentation significative passant de 32,4% du PIB hors pe?trole en 2018 a? 36,5% du PIB hors pe?trole en 2023 en raison de l'accroissement de la masse salariale et des transferts et subventions pour apaiser les tensions sociales.
Les dépenses en capital demeureront globalement inchange?es pour osciller entre 20% -19% du PIB hors pe?trole au cours de la pe?riode 2019-2023.
Le de?ficit budge?taire hors pe?trole, point d'ancrage de la politique budge?taire, explosera pour passer de 28,5% du PIB hors pe?trole en 2019 a? environ 38,3% du PIB hors pe?trole en 2023 et ne?cessitera un recours important aux ressources de la BA.
Sur le plan exte?rieur, les indicateurs seront au rouge. Les importations continueront de faire l'objet de restrictions administratives renforce?es. Le Taux de change effectif re?el (TCER) devrait s'appre?cier de 8% en raison de la remonte?e de l'inflation et affaiblir la compe?titivite? exte?rieure.
Pour ce qui est du de?ficit du compte courant de la balance des paiements, il demeurera e?leve? (en moyenne entre 7% et 8% du PIB). Finalement, les re?serves de change baisseront pour atteindre a? l'horizon 2023 environ 12-15 milliards de dollars, soit 3 mois d'importations.
L'endettement public pourrait atteindre 92,8% du PIB en 2023 par rapport a? 35% en 2018. Un indicateur de?te?riore? qui compliquera la politique d'endettement national.
Pour ce qui est du volet structurel, des re?formes destine?es a? simplifier l'environnement des affaires, ame?liorer le syste?me des retraites, renforcer la gestion des finances publiques, moderniser les instruments de politique mone?taire, de?velopper un marche? des changes a? terme et combattre la corruption seront peut-e?tre initie?es, mais leur impact sera limité car le cadre ge?ne?ral macroe?conomique pour les re?formes n'est pas en place.
Ce sce?nario proce?de d'une vision a? tre?s court terme. En conse?quence, non seulement il accentuerait les difficulte?s e?conomiques et sociales du pays mais compromettrait gravement sa souverainete? pour des gains illusoires. Une fois ces mesures de de?penses mises en place, les de?se?quilibres seront conside?rablement aggrave?s. Les effets illusoires des gains mone?taires re?alise?s par la population seront efface?s rapidement par l'e?rosion de la monnaie nationale. En outre, le report des re?formes les rendrait douloureuses et plus cou?teuses sur tous les plans une fois qu'elles deviendront ine?vitables.
Plus grave, le pays se placera dans une situation de de?pendance vis-a?-vis des cre?anciers e?trangers. Ce sce?nario a e?te? mis en ?uvre par deux pays ayant change? de gouvernance politique en 2011 et 2013. La Tunisie et l'E?gypte ont alors pris des de?cisions similaires sur le plan budge?taire qui continuent jusqu'a? pre?sent de limiter leurs marges de man?uvre sur le plan e?conomique et politique et à renforcer? leur de?pendance financie?re vis-a?- vis de la communaute? internationale. In fine, ce sce?nario nous enfoncera davantage dans la crise. L'expe?rience des autres pays qui ont suivi cette voie est e?difiante. Ce scénario ne doit pas faire l'objet d'une e?ventuelle conside?ration.
Sce?nario avec re?formes e?conomiques et structurelles
A notre avis, la seule voie pour relancer l'e?conomie nationale est de la stabiliser, e?largir ses bases et la moderniser pour produire plus de valeur ajoute?e dans des secteurs porteurs et de pointe. Le scénario devra s'inscrire dans une strate?gie a? long terme de construction d'une économie hors pe?trole et d'une diversification des exportations. Il doit aussi e?tre cohe?rent avec les ODD 2030. Autre e?le?ment important, cette strate?gie devra assurer le passage d'une e?conomie publique a? une économie ou? les moteurs de croissance sont tire?s par l'investissement prive?. Comment proce?der '
1. Quelles politiques publiques ' Les politiques publiques a? la base de ce scénario doivent s'articuler autour de 3 grands axes comple?mentaires et cohe?rents : macroe?conomique, structurel et sectoriel. Ces politiques doivent e?tre mises en me?me temps dans le contexte d'un plan a? moyen terme cohe?rent et global.
a. Axe macroe?conomique : l'axe macroe?conomique est crucial car il a pour objectif d'assainir les fondamentaux e?conomiques. Cet assainissement est incontournable. Il implique un budget sous contro?le, une inflation maîtrise?e et un de?ficit de la balance des paiements raisonnable, e?le?ments ne?cessaires pour favoriser l'investissement, ouvrir la voie a? la croissance, cre?er des emplois et re?duire les ine?galite?s. Le mix des politiques macroe?conomiques est le suivant : une consolidation budge?taire (en cohe?rence avec la politique mone?taire) mais qui prend en compte la ne?cessite? de pre?server la croissance e?conomique tout en contro?lant l'inflation.
Au centre de ce mix bien entendu, la politique budge?taire jouera un ro?le central. Il s'agira de proce?der a? une re?duction progressive du de?ficit budge?taire, accompagne?e d'une de?pre?ciation du taux de change (pour une meilleure gestion des ressources exte?rieures et de la demande globale) et d'une gestion rigoureuse de la liquidite? cre?e?e par la mone?tisation du de?ficit budge?taire pour contenir l'inflation. Ce mix est seul en mesure d'assurer la viabilite? des finances publiques, cre?er les conditions d'une relance de la croissance et contro?ler l'inflation. Sans ce volet, les re?formes ne peuvent porter et faire une diffe?rence.
b. Axe structurel : un axe structurel comple?mentaire et cohe?rent. Les re?formes dans ce domaine doivent avoir un double objectif : (i)- renforcer la qualite? de la politique macroe?conomique (re?formes sur les recettes, les de?penses, le processus et cadre budge?taire pour re?habiliter le budget en tant qu'outil de le gestion macroe?conomique, et les statistiques macroe?conomiques) ; et (ii)- re?formes pour relancer l'investissement prive? productif, inclure les femmes dans le marche? de l'emploi, ame?liorer l'acce?s au financement, mettre en place un syste?me financier moderne et lutter contre la corruption pour re?tablir la confiance de la population vis-a?-vis des pouvoirs publics et s'approprier les re?formes.
c. Axe sectoriel : un dernier axe sectoriel pour moderniser et diversifier l'e?conomie alge?rienne en pariant sur l'économie verte et nume?rique avec pour objectif d'accroître la productivite? et la valeur ajoute?e. Un autre facteur en faveur des re?formes est de renforcer sa re?silience aux chocs exte?rieurs et inte?rieurs. Il s'agira de profiter du boom technologique du vert et du nume?rique. Deux voies qui permettront au pays de be?ne?ficier du ge?nie cre?ateur de sa jeunesse.
2. Quels objectifs ' Grâce a? ces re?formes, ce scénario visera a? re?duire le de?ficit hors hydrocarbures, stabiliser la dette a? moyen terme, relancer la croissance e?conomique, cre?er des emplois et moderniser l'économie du pays en pariant sur le vert et le nume?rique. Ces re?formes sont nombreuses pour assurer la mutation de l'e?conomie alge?rienne vers plus d'efficience et de dynamisme. La mise en ?uvre de ces réformes s'e?talera dans le temps et exigera un sequencing approprie? et demandera un suivi rigoureux, ainsi qu'une politique de communication constante pour maintenir l'appui de la population aux re?formes.
Les simulations font apparaître ce qui suit :
? Rede?marrage de la croissance e?conomique pour atteindre 5,5% a? l'horizon 2023 en raison des re?formes macroe?conomiques et structurelles et des nouvelles politiques sectorielles qui seront mises en place.
? Maintien du taux d'inflation moyenne a? 3,5% par an ; ceci passera par des actions sur l'offre (politiques sectorielle), l'ame?lioration des circuits de distribution et une politique mone?taire vigilante pour neutraliser les effets du financement mone?taire.
? Baisse du de?ficit hors hydrocarbures qui devrait passer de 20,6% du PIB hors pe?trole en 2019 a? 11,3% du PIB hors pe?trole en 2023. Cet effort de re?duction du de?ficit d'en moyenne 400-500 milliards de DA par an passerait par :
? Une augmentation des recettes fiscales qui passeraient de 16,4% du PIB hors pe?trole en 2019 a? 18,5% du PIB hors pe?trole en 2023, refle?tant la mise en ?uvre de mesures en matie?re de politique fiscale, d'exone?ration et de renforcement de l'administration fiscale et douanie?re.
? Une baisse des de?penses totales qui passeraient de 44,4% du PIB hors pe?trole en 2019 a 31,5% du PIB hors pe?trole en 2023. Cet effort passerait par la rationalisation des dépenses courantes et le renforcement de la qualite? de gestion des projets.
? Pour les dépenses courantes, elles devraient diminuer progressivement en pourcentage du PIB hors pe?trole pour passer de 28,1% du PIB hors pe?trole en 2019 a? 18,3% du PIB hors pe?trole en 2023. Les de?penses courantes salariales et non salariales diminuent progressivement en pourcentage du PIB hors pe?trole. Les de?penses d'investissement diminuent pour atteindre 13,1% du PIB hors pe?trole en 2023 (contre 18,5% en 2018).
? Le de?ficit sera finance? par un mix de ressources Banque centrale et e?mission de papier public (emprunts sur le marche? inte?rieur). Un test sur l'e?mission des obligations sur les marche?s internationaux des capitaux sera conduit a? partir de 2021-2022.
? De?pre?ciation du taux nominal de change du dinar pour atteindre 145 DA par dollar en 2023. En conse?quence, le Taux de change effectif re?el (TCER) qui est une variable proxy pour mesurer la compe?titivite? exte?rieure de l'e?conomie est suppose? se de?pre?cier de 25% sur la pe?riode de projection, refle?tant une inflation en baisse contrebalance?e par la de?pre?ciation nominale du dinar.
? Avec une ame?lioration de la compe?titivite? exte?rieure, les efforts de diversification et de libe?ralisation de l'e?conomie se traduiront progressivement par une le?ge?re augmentation des exportations hors hydrocarbures, des IDE et des recettes touristiques vers la fin de la pe?riode de projection. En combinaison avec une rationalisation des importations, le compte courant de la balance des paiements devrait baisser pour se situer a? 3% du PIB.
Ce sce?nario est celui qui prend a? bras-le-corps les proble?mes du pays avec pour objectif strate?gique de lancer les chantiers de la construction d'une e?conomie hors pe?trole et d'une base diversifie?e d'exportations. Ces objectifs sont a? moyen et long termes et vont demander la mise en place et le suivi rigoureux de politiques globales et cohe?rentes pour sortir graduellement le pays de la crise profonde dans laquelle il est plonge?. Ce scénario est celui qui fait un pari sur l'avenir et doit e?tre pris en conside?ration.

D. Conclusion
Il est impe?ratif que les de?cideurs rele?vent frontalement les de?fis et mettent en place une strate?gie cohe?rente de re?formes.
Cette dernie?re s'appuiera sur les atouts du pays, notamment : (i)- des ressources humaines de qualite? ; (ii)- une meilleure compe?titivite? exte?rieure ; (iii)- des marges de man?uvre pour profiter du boom technologique vert et nume?rique ; et (iv)- une dette exte?rieure tre?s faible. Plus important, cette strate?gie doit e?tre articule?e autour de bonnes politiques publiques et doit mobiliser les financements conse?quents. Enfin, les autorite?s doivent se donner les moyens d'un suivi rigoureux de la strate?gie arre?te?e.

Par Abdelrahmi Bessaha
Economiste et expert international