Créer une agence du numérique, c'est bien, construire un cadre institutionnel et politico-administratif approprié, c'est structurant

Lorsque l'on a annoncé la création d'une Agence nationale du numérique (El Watan du 12/12/2019), nous étions en droit de nous attendre à l'effet «waouh», c'est-à-dire à un effet de surprise et d'admiration face à cette volonté de changement pour préparer le pays aux nouveaux défis qu'impose le marché mondial suite à la quatrième révolution industrielle (2010).Malheureusement, et une fois encore, au défi de la transformation structurelle, la réponse est de nature conjoncturelle. En effet, dans le décret présidentiel portant création d'une agence nationale de développement du numérique (J.O. n°74), il est question de créer une agence de développement du numérique devant se charger de concevoir et proposer au gouvernement les éléments de la stratégie nationale de développement du numérique.
Evidemment, cela part d'une bonne intention, mais on voit très bien que nous n'avons pas tiré les leçons du passé. La distribution de subventions et/ou de dividendes par la création d'agences (Ansej, ADP/PME, etc.) sur fond de politiques publiques générales à l'ensemble de l'économie nationale n'ont jamais fait le développement d'un pays, encore moins la transformation de son régime de croissance.
Il est grand temps de lever cette confusion qui biaise la régulation de notre économie et entrave sa transformation structurelle. Pour comprendre la situation, il faut revenir aux fondamentaux qui structurent l'action publique.
D'une façon générale, la politique économique est formée de différents types de politiques : structurelles et conjoncturelles. Les premières visent une action de moyen et long termes sur les structures de l'économie, et les secondes portent sur une action de court terme répondant à des impératifs immédiats de la conjoncture économique.
Dans le premier cas, c'est-à-dire les politiques structurelles, l'Etat vise la transformation de l'économie en profondeur. Ces politiques concernent généralement les politiques industrielle, numérique, énergétique, aménagement territorial, agricole et de redistribution du revenu. L'objectif est la construction d'une capacité productive compétitive.
L'élément déterminant dans ces politiques structurelles réside dans le fait qu'elles nécessitent la construction d'un cadre institutionnel et politico-administratif approprié pour porter les nouvelles modalités de développement devant faire émerger une efficience dynamique du marché et, in fine, une transformation du régime de croissance. Les politiques conjoncturelles, quant à elles, sont mises en ?uvre pour stabiliser conjoncturellement l'économie pour faire face à une situation particulière sans pour autant hypothéquer la transformation en profondeur visée.
Plusieurs instruments sont utilisés. Les plus importantes sont la politique budgétaire qui fixe les dépenses (salaires, équipements, subventions) et les recettes (impôts, taxes) de l'Etat, la politique monétaire qui vise à contrôler l'évolution de la masse monétaire et les politiques de change. C'est de la jonction appropriée entre les politiques structurelles qui organisent l'économie sur une base nouvelle et la place sur une trajectoire de croissance vertueuse et inclusive (vision de long terme) et les politiques conjoncturelles qui réduisent les coûts d'ajustement pour les individus, les collectivités et la société dans son ensemble que résultera de la transformation du régime de croissance.
Dans cette dynamique de transformation, les pouvoirs publics pourront assurer les fonctions de régulation de la conjoncture, l'allocation des ressources entre les diverses activités et la redistribution des revenus entre les différentes catégories de la population pour procéder aux ajustements nécessaires qu'impose le changement structurel.
Une définition claire de ces politiques et leur articulation appropriée constituent donc l'enjeu principal pour sortir des problématiques d'expansion du mode de régulation prévalant aujourd'hui. Cela permet de construire les moteurs d'une croissance plus inclusive, créatrice d'emplois, par la mise en ?uvre de divers moyens d'action facilitant l'adaptation à une modification structurelle (plutôt que transitoire ou conjoncturelle) de l'environnement économique et social.
Rappelons à cet effet que l'Algérie, depuis plus de deux décennies, n'a pas tracé de trajectoire de croissance de long terme, comme elle n'a aucune perspective dynamique de réformes ni de transformation structurelle de son économie. L'aisance financière que procurait la rente pétrolière cachait la nécessité cruciale de la mise en ?uvre de politiques structurelles. Les politiques conjoncturelles étaient suffisantes pour assurer la redistribution de la rente et garantir l'efficience statique du marché.
Les politiques publiques amputées de leurs volets structurels se sont traduites par une absence de dynamiques économiques de long terme pouvant induire une réaffectation du travail et du capital à des emplois plus efficients et induire ainsi un processus de relance de l'industrie algérienne. L'économie algérienne a vécu dans un régime hybride qui accumulait les contraintes tout en adoptant des politiques conjoncturelles permettant d'en estomper les effets.
La rente pétrolière a été un instrument d'émancipation à l'égard des contraintes économiques immédiates (veiller à l'équilibre extérieur, parer les crises sociales, etc.), ce qui a eu pour effet «d'ajourner» l'intérêt pour les politiques de long terme (garantir la soutenabilité de la croissance, la transformation structurelle, etc.). Cette distorsion dans la formation des politiques économiques de l'Etat mais également dans leur coordination a entraîné une absence évidente d'appréciation des vrais moteurs de croissance et de réelles opportunités d'actions (transferts technologiques et de connaissances) que peut induire toute transformation structurelle.
Cette inefficience de la politique économique est repérable, notamment, dans le domaine industriel. Les différentes tentatives de mise en ?uvre de stratégies de relance de l'industrie, lorsqu'elles ne sont pas stoppées, sont réduites à leur plus simple expression, c'est-à-dire, une mise en ?uvre partielle et limitée à un secteur. En se privant de l'effet de synergie entre les acteurs institutionnels et non institutionnels, ces stratégies ont eu peu de résultats probants.
L'exemple de l'innovation, élément déterminant de la croissance économique, est à cet égard édifiant. Prônée en 2007 comme politique nationale de soutien à la compétitivité des entreprises, il n'existe, à ce jour, aucun cadre institutionnel de promotion, de coordination et de suivi de l'innovation concrétisant le volontarisme de l'Etat en la matière. L'Algérie ne possède, présentement, ni système national d'innovation ni système sectoriel d'innovation pour promouvoir la compétitivité de ses entreprises.
Comme il n'existe également pas d'espaces dédiés à l'innovation ni d'agglomération d'entreprises activant dans un secteur donné pouvant faire émerger un ou des avantages comparatifs dynamiques au pays. En dehors de la prime accordée par le ministère de l'Industrie et des Mines à l'entreprise innovante de l'année, ces aspects n'ont jamais été un enjeu de développement en Algérie, alors qu'à travers le monde, la capacité des pouvoirs publics à améliorer la productivité relative à la connaissance est considérée comme la plus grande source d'augmentation des revenus et d'actions développementales.
Les modèles de développement standards où les pouvoirs publics ne sont qu'un support administratif et où les politiques d'incitation ne sont utilisées que comme outil de soutien (exonération TVA, etc.) au développement du marché domestique sont révolus depuis déjà bien longtemps. Une politique économique, aussi généreuse soit-elle, non adossée à la construction d'un cadre institutionnel et politico-administratif approprié induisant de nouvelles modalités de développement reste et restera inefficiente en termes de relance de la croissance et d'intégration au marché mondial.
Cet aspect est particulièrement important, d'autant que l'accélération du progrès technologique à travers le monde a accru la complexité des interactions économiques tant à l'échelle nationale que mondiale. Les politiques d'incitation à l'activité productive par des interventions d'aide financière publique ne peuvent promouvoir le processus d'intégration aux réseaux mondiaux qui constituent le facteur déterminant de la création de valeur.
Le premier challenge, aujourd'hui, pour sortir de cette inefficience des politiques publiques, qui plombent l'économie dans une efficience statique du marché, est de repenser les modes d'intervention de l'Etat ainsi que le processus de territorialisation des politiques publiques pouvant conduire la transformation au numérique. La transition à l'économie numérique n'est pas un fait de la conjoncture interne d'un pays donné mais bien une transformation structurelle du marché mondial qui nécessite l'intervention de l'Etat pour conduire l'intégration de sa propre économie afin d'en tirer avantage.
Dans les pays de l'OCDE, la transition au numérique a nécessité la mise en ?uvre de politique structurelle pour conjuguer l'acquisition de connaissances techniques externes (marché mondial, monde du libre, réseaux mondiaux, etc.) avec le développement de compétences propres à leur économie afin de procurer des avantages comparatifs dynamiques à leurs pays.
Face aux évolutions du marché mondial induit par la quatrième révolution numérique, les pouvoirs publics de ces pays ont mis en place un processus systémique qui couvre : (i) Le développement de l'économie numérique, (ii) La promotion de l'administration électronique et (iii) La diffusion des outils numériques auprès des citoyens par la création d'espaces publics numériques (Fab-lab, Makerspace etc.) pour promouvoir l'intégration de leurs acteurs économiques aux réseaux mondiaux.
La mise en ?uvre de ce triptyque a été confiée non pas à une agence, même si celle-ci a un rôle déterminant dans la mise en ?uvre des plans d'actions de la stratégie, mais à un conseil supérieur d'experts multidisciplinaires dont la mission a été de définir les politiques structurelles et d'élaborer la stratégie de l'Etat en matière de développement numérique.
L'Allemagne (2010) a été le premier pays à désigner au plus haut niveau du gouvernement un groupe de spécialistes multidisciplinaires pour concevoir un programme devant construire une coévolution entre «l'institution et la performance économique et sociale» dans l'objectif d'améliorer la productivité de l'industrie manufacturière. L'Allemagne fait alors du numérique l'axe central de sa politique économique en mettant en ?uvre le Plan stratégique d'Alfa Technology 2020.
Dans cette course au numérique, l'Allemagne a été rapidement rattrapée dans son initiative par le Royaume-Uni en 2010, mettant en ?uvre le «High Value Manufacturing Catapult» qui est un groupe de centres de recherche orientés sur le processus industriel de production. Puis les USA ont lancé en 2011 Advanced Manufacturing National Program Office. L'Italie a mis au point, en 2012, La Fabbrica del Futuro. En 2013, la France lance le programme de «l'Usine du Futur», rebaptisé en 2015 programme de «l'Industrie du Futur». Des initiatives ont également vu le jour en 2014 au Japon, en Corée du Sud et aux Pays-Bas.
Ces exemples prouvent, si besoin est, que la mise en ?uvre de politiques incitatives éparses (telles que la création d'agences, le soutien financier, etc.) ne peut, par elle seule, promouvoir le développement économique car l'enjeu est désormais la transformation structurelle en profondeur du fait de ces nouveaux procédés de création de richesses. La question n'est donc plus celle de la sélection des arrangements institutionnels (création d'agences ou autres) qui seraient, dans l'absolu, les plus efficaces pour promouvoir l'émergence d'avantages comparatifs dynamiques à l'économie nationale mais plutôt celle ayant trait à la réorganisation de l'appareil de l'Etat pour une meilleure articulation au Marché.
C'est de la combinaison Etat-Marché que résulteront à l'avenir les performances macroéconomiques d'ensemble. Cette perspective nouvelle, quant à la manière dont l'Etat peut stimuler la croissance à travers la construction d'un échafaudage institutionnel pouvant porter les moteurs de croissance de demain, constituerait un trait distinctif par rapport aux politiques et dynamiques antérieures. La croissance économique, qui devient transformatrice, nécessite donc un cadre institutionnel pouvant orchestrer cette transformation.
Il s'agira de : (i) créer un Conseil national de l'économie numérique formé, non seulement, des nombreux comités et entités de concertation et d'autorégulation de la nation, mais également d'un groupe d'experts multidisciplinaires qui auront pour mission de définir les piliers de l'économie numérique et ses fondamentaux, de réfléchir la politique globale et d'élaborer la stratégie de la nation dans ce domaine.
Ce conseil aura pour vocation de déterminer les actions concrètes qui peuvent renforcer les industries nationales dans la compétition mondiale. Dans cette perspective, quatre priorités devraient être retenues : l'accès aux réseaux et aux services numériques, le soutien et le développement de la production et de l'offre de contenus numériques, la diversification et la promotion des usages et des services numériques dans les entreprises, les administrations et chez les particuliers, et enfin la modernisation de l'action publique et de la gouvernance. (ii) Désigner une Délégation nationale du numérique.
Définir, d'une manière transversale, au sein des différents ministères des moyens humains et financiers qui assureront la conception et le développement des services numériques et des systèmes d'information pour l'administration centrale des ministères. Ces capacités seront animées et leurs actions coordonnées par le Conseil national de l'économie numérique. (iii) Créer un conseil ou comité des systèmes d'information regroupant l'ensemble des directeurs des systèmes d'information des différentes administrations de l'Etat, des organismes de protection sociale et des représentants des collectivités.
Le rôle premier de ce conseil ou comité est de veiller à la mise en ?uvre des orientations stratégiques des administrations et de proposer des moyens d'action communs pour accélérer la numérisation de l'ensemble de l'économie. (iv) Finalement créer une agence du numérique qui sera chargée de concrétiser et mettre en ?uvre les politiques de soutien à la digitalisation de l'économie en général et des entreprises en particulier ? lesquelles politiques seront pensées et mises en forme juridique au niveau du Conseil national de l'économie numérique.
Telle devrait être la construction du cadre institutionnel politico-administratif solide pouvant porter la transformation numérique en Algérie, comparable à celle des grandes nations fortement contributrices à la production mondiale. C'est par l'intégration aux réseaux mondiaux et la transformation des divers gisements qu'offrent ces derniers en termes de ressources que l'acteur économique algérien parviendra à accumuler un savoir propre, à développer une capacité technologique pour ne pas rester en marge de cette nouvelle révolution industrielle et sociale.