MOHAMED BOUCHAKOUR, MAÎTRE DE CONFERENCES À HAUTES ETUDES COMMERCIALES - ALGER : «Le crédit documentaire est une mesure monstrueuse»

Entretien réalisé par Antar Benzaki
L'Algérie risque-t-elle de chuter au rang de pays moins avancé ' Sera-t-elle confrontée à l'effet ciseau, des importations en hausse continue et des exportations qui s'effondrent en raison de la chute du prix du baril ' Un scénario catastrophe encore possible ! Comment parer à ce risque '
Dans la mesure où les différentes politiques initiées par les pouvoirs publics pour réduire les importations, en mettant notamment en place le crédit documentaire qui est une «mesure monstrueuse» et pour relancer l'industrie et développer les exportations, s'avèrent encore inopérantes, l'universitaire Mohamed Bouchakour appelle à changer de cap. Il est opportun, explique cet universitaire, de mettre en place une stratégie industrielle qui réserve un rôle structurant central à la substitution des importations, là où des marges intéressantes existent. A charge cependant d'une rationalisation des importations, l'engagement d'une stratégie industrielle émergente, incubée par une communauté d'affaires «moderne, visionnaire et organisée», un gouvernement «attaché à l'intérêt général à long terme de la nation» et un dialogue public-privé institutionnalisé. En somme, libérer les capacités de manœuvre, impliquer l'Etat et les entreprises de manière dynamique, tout en assurant le «déclic de la volonté politique de l'initier».
Le Soir d'Algérie :Selon les premiers chiffres du commerce extérieur algérien pour 2011, il semblerait que les exportations hors hydrocarbures aient augmenté de 40% par rapport à l'année précédente. Quel est votre commentaire '
Mohamed Bouchakour : Les chiffres définitifs de 2011 ne sont pas encore publiés, mais pour les neuf premiers mois de l'année écoulée, on peut constater que les exportations hors hydrocarbures ont atteint 1,6 milliard de dollars, dont 860 millions de dollars, soit la moitié, sont représentés par des dérivés des hydrocarbures qui sont statistiquement comptabilisés comme des produits hors hydrocarbures. On relève un autre gros chiffre : 202 millions de dollars de sucre blanc. Cela peut représenter une percée digne d'intérêt, même s'il s'agit ici plutôt d'une réexportation. Il faudrait cependant examiner l'ensemble de la chaîne de valeur pour vérifier si le bilan devise global est au moins équilibré. Donc, pour 2011 à fin septembre, nous sommes autour du seuil de 1 milliard de dollars en matière d'exportation hors hydrocarbures.
Les importations pour 2011 ont été, encore cette année, en forte hausse et ce n'est qu'à la faveur des exportations hydrocarbures, bien portées par les prix, que nous devons notre excédent. Jusqu'à quand les hydrocarbures vont assurer l'excédent et que se passera-t-il lorsque ce ne sera plus possible '
Comme vous venez de le dire, tant que les hydrocarbures sont là, et que les prix se maintiennent à des niveaux élevés, disons au-dessus des 80 USD le baril, notre commerce extérieur pourrait, un temps, rester excédentaire. Mais maintenant que les experts estiment que le pic pétrolier a été atteint et que, toutes choses étant égales par ailleurs, nous sommes désormais sur le déclin, la sonnette d'alarme est très sérieusement tirée. Si, par malheur, le prix du baril chute ou voit son pouvoir d'achat érodé par l'inflation, nous irons plus vite qu'on ne le pense vers un effet de ciseau avec, d'un côté, les importations qui continueraient de s'envoler en raison de leur forte rigidité structurelle et, de l'autre, les exportations qui s'effondreraient. Cette chute sera d'autant plus forte que la consommation énergétique nationale est en train de progresser à des rythmes débridés. Ceci est bien sûr le scénario catastrophe. Il faut le garder en vue non pas par pessimisme, mais par lucidité sur ce qui risque de nous arriver.
Dans ce scénario catastrophe, comment les choses pourraient-elles se dérouler '
Pour faire face aux importations incompressibles, céréales, lait, sucre, médicaments, pièces de rechange et autres, il serait possible de commencer dans un premier temps par «puiser» dans les réserves de change, puis très vite l'on devra recourir à nouveau à l'endettement extérieur. Et si l'on reste dans les mêmes paradigmes de la pensée rentière, il faut s'attendre à ce que l'on aille tout droit vers une cessation de paiement et un nouveau programme d'ajustement structurel (PAS) avec le FMI. La grande différence avec le PAS de 1994 est que le contexte national et international n'est plus le même. Aujourd'hui, et demain peut-être encore plus, il faudra faire face à des exigences sociales internes et des conditionnalités et conditions de financement externes plus drastiques. Je ne voudrais pas trop noircir le tableau, mais si l'on ne commence pas dès à présent à désamorcer ce scénario catastrophe, l'Algérie est un PMA en perspective qui s'ignore ! C'est le moins que l'on puisse dire.
Que faire alors ' Le gouvernement a essayé de freiner les importations en introduisant en 2009 l'obligation du crédit documentaire comme mode de paiement des fournisseurs. Cette mesure n'a pas eu le résultat escompté.
J'ignore le but réel de cette mesure car il n'y a pas eu de communication claire expliquant sa finalité et encore moins de dialogue sur son opportunité et son objectif. Mais, ce que je peux vous dire, c'est que cette mesure est unique dans l'histoire des politiques protectionnistes menées à travers le monde. Je m'explique. D'une part, le crédit documentaire relève du domaine contractuel au même titre que le choix des incoterms, ou de l'arbitre en cas de litige. C'est une pratique du commerce international et non pas une règle du commerce international qui, elle seule, doit reposer sur un ancrage réglementaire, lui-même ancré dans une convention ou un accord international. Sur la nécessité d'observer telle ou telle pratique du commerce international dans les clauses contractuelles, le gouvernement peut, à la limite, dicter des injonctions aux entreprises dans lesquelles l'Etat est actionnaire majoritaire, via le conseil d'administration, mais pas dans les entreprises privées. D'un point de vue de gouvernance publique, c'est carrément une mesure monstrueuse unique dans les annales. D'autre part, s'il est un acteur bien indiqué pour exiger le crédit documentaire, c'est bien le fournisseur, car la finalité et la raison d'être de ce mode de paiement est de sécuriser les paiements de l'exportateur. On n'a jamais vu un gouvernement tirer une balle dans la jambe des entreprises de son pays juste pour freiner les importations. En fait, cela a abouti à renchérir les importations par les frais générés par la procédure et à perturber les approvisionnements externes d'un marché fortement dépendant de l'extérieur. Du point de vue du patriotisme économique, c'est encore une mesure monstrueuse unique dans les annales. Sous d'autres cieux, c'est au contraire aux exportateurs que l'on cherche à compliquer l'accès au marché national en dressant toutes sortes de barrières. Chez nous, les barrières tarifaires (BT) ont été rabaissées, sans que les barrières non tarifaires (BNT) ne prennent le relais comme elles auraient dû le faire. Si c'est pour la transparence des opérations que le crédit documentaire a été imposé, l'opération ne peut être qu'un coup d'épée dans l'eau. Cette procédure permet, certes, de tout observer sur les transferts en termes de traçabilité des flux entre les banques des importateurs et les banques de leurs fournisseurs, mais elle ne permet de ne rien voir en termes de malversation ! Je vous donne un exemple par analogie : c'est comme si on cherchait à dissuader des personnes indélicates d'effectuer des opérations frauduleuses entre les différents quartiers de la ville, en obligeant tout le monde à prendre exclusivement le bus, pour pouvoir vérifier si chacun a bien payé son ticket et descend bien à la station couverte par le tarif payé. Vu les désagréments causés, les bons payent aussi pour les mauvais sans que ces derniers ne soient pour autant inquiétés.
Qu'aurait pu donc faire le gouvernement pour freiner les importations '
Tout d'abord, dans le cadre des accords commerciaux qui ont été conclus, que ce soit l'accord d'association avec l'Union européenne ou la Zone arabe de libreéchange, il existe normalement des clauses de sauvegarde qui permettent de se protéger lorsqu'on constate que les échanges commerciaux sont en train d'avoir des impacts négatifs sur l'économie nationale. L'Algérie aurait pu les actionner, ce que n'hésitent pas à faire les pays pointilleux sur leurs équilibres extérieurs dans les situations plus ou moins exceptionnelles où ils jugent que les retombées des accords passés ne sont pas conformes à celles attendues au départ. Ces clauses sont faites pour ça. Indépendamment de cela, l'Algérie a certes ouvert son commerce extérieur, mais nous avons une vision trop idyllique de cet engagement. Si la doctrine et l'idéologie libérale ont toujours proclamé haut et fort qu'en matière de commerce international, le libreéchange est la règle et le protectionnisme l'exception, dans la réalité, c'est tout à fait l'inverse qui se passe. Le protectionnisme est la règle et le libre-échange l'exception. C'est ce qu'on constate lorsqu'on observe la pratique de la plupart des Etats, d'abord et y compris ceux qui se font les défenseurs les plus ardents de la liberté du commerce et de l'industrie. Quand leurs intérêts l'exigent, ils n'hésitent pas à violer un accord ou un engagement contracté dans le cadre de l'OMC et assument le plus normalement du monde d'être mis en cause devant l'organe de règlement des différends. Aujourd'hui, l'usage des tarifs douaniers est insignifiant. Entre les pays membres de l'OMC, c'est-à-dire la quasi-totalité des pays du monde, ils sont en moyenne de 3% contre 40% en 1947, à la création du GATT. Mais parallèlement à cette baisse, on a assisté à l'avènement de politiques protectionnistes consistant à ériger des barrières non tarifaires (BNT) élevées qui, de plus, n'ont plus rien à voir avec celles qui faisaient partie de l'arsenal protectionniste traditionnel à l'époque du GATT : la politique des quotas, le contingentement, les licences d'importation, les subventions à la production nationale. Ces BNT sont fortement découragées par l'OMC et sont devenues obsolètes. A leur place, c'est une nouvelle génération de BNT qui a pris le dessus.
Vous faites allusion ici aux obstacles techniques au commerce (OTC) et aux mesures sanitaires et phytosanitaires (SPS) '
Oui, mais ces BNT ne sont que la partie visible de l'iceberg. Sous l'empire de l'OMC, on distingue les BNT formelles et les BNT informelles. Les premières englobent les OTC et les mesures SPS, lesquels sont explicités par écrit. L'OMC les tolère et s'efforce tant bien que mal de les encadrer. Ce sont des dispositions régaliennes édictées par la réglementation. Les OTC sont justifiées par des exigences allant de la protection de l'environnement jusqu'à l'information du consommateur en passant par la protection contre les risques et la sécurité nationale. Elles portent sur les règlements, normes et procédures d'essai, d'homologation et de certification, sur l'évaluation de la conformité, le conditionnement, l'emballage, l'étiquetage des produits. Quant aux mesures SPS, elles sont justifiées par le souci de protéger sur le territoire du pays qui les édicte la santé et la vie des personnes et des animaux de tout risque pathologique et à préserver les végétaux de tous risques dus à des substances néfastes. Elles peuvent prendre la forme de prescriptions sur l'origine contrôlée des animaux et produits d'origine animale, l'inspection des produits sur les risques de contamination microbiologique, etc. Toutes ces exigences sont drastiques et ont toujours tendance à être un peu plus excessives qu'il ne faut, car elles jouent un rôle à la fois protecteur et protectionniste. L'autre type de BNT n'est écrit nulle part. Elles sont dites informelles et sont aussi appelées les barrières invisibles. Elles consistent en la pratique de procédures contraignantes parfois très arbitraires, imposées par les administrations aux exportateurs et aux prestataires et auxiliaires qui interviennent pour eux au cours des opérations de transport, de logistique, d'inspection, de dédouanement. Par exemple, dans le cadre de l'organisation du transport aérien, et sous le prétexte de désengorger les grands aéroports, un pays peut décider que tous les avions cargos transportant tel ou tel type de marchandises ou ceux en provenance de telle ou telle région du monde doivent atterrir et décharger sa cargaison dans un aéroport désigné, qui se trouve être situé dans une zone enclavée. C'est une façon de créer un goulot d'étranglement logistique pour l'accès d'un produit étranger sur le marché national. Un autre type de barrières invisibles peut trouver son origine dans les comportements et attitudes des personnes physiques qui travaillent pour ces administrations et plus largement dans les pratiques, us et coutumes liées à la culture nationale des affaires. Tels sont les types de barrières dressées par les gouvernements qui, sous le couvert de la protection, pratiquent un protectionnisme sur les importations.
Pour éviter l'effet de ciseau qui se profile à l'horizon, faut-il, selon vous, prioriser le développement des exportations hors hydrocarbures ou la réduction des importations '
Et quels types de mesure vous semblent opportuns ' Je commencerai par enfoncer une porte ouverte : sur les deux fronts, il y a matière à travailler pour éviter l'effet de ciseau. Mais depuis une bonne trentaine d'années on nous ressasse le slogan de la diversification de nos exportations, sans que les résultats dans ce domaine n'avancent d'un iota. Il est grand temps de se demander si la solution de l'équation de l'après-pétrole ne doit pas commencer plutôt du côté des importations. Personnellement, j'estime qu'aujourd'hui, l'efficacité d'un dollar investi pour réduire les importations est nettement supérieure en termes de rendement, de risque et de délai de récupération à celle d'un dollar investi pour accroître les exportations hors hydrocarbures. Cela signifie que ce dollar investi dans la réduction des importations pourrait, en 2 à 3 ans, en procurer 4 ou 5 en termes d'économie de devises, tandis que dans le développement des exportations, les scores sont certainement très inférieurs et très aléatoires. Sans compter que les créneaux à exploiter sont plus évidents dans le premier cas que dans le second cas. C'est pourquoi la porte d'entrée de la préparation de l'après-pétrole se situe du côté des importations et non pas des exportations hors hydrocarbures.
Quand vous dites que les créneaux de réduction des importations sont plus évidents, qu'entendez-vous par là '
Précisons tout de suite qu'il ne s'agit pas de rationner les importations, mais de les rationaliser. La différence est de taille : le rationnement conduit à l'asphyxie économique, à la pénurie et à la spéculation, tandis que la rationalisation est un acte de bonne gouvernance qui s'inscrit dans une philosophie de développement durable. Dans ce cadre, je vois cinq types de mesures qui peuvent être déterminantes dans la rationalisation des importations : (I) instituer des BNT de façon à ce qu'elles jouent pleinement les rôles de protection et de régulation attendus d'elles, (II) faire jouer chaque fois qu'il le faut les clauses de sauvegarde prévues dans les accords commerciaux passés, (III) faire valoir pleinement et à tous les niveaux notre pouvoir de négociation dans les approvisionnements extérieurs ; un rôle important étant dévolu ici à la diplomatie économique, (IV) professionnaliser davantage les opérations d'importations en renforçant les capacités des opérateurs à obtenir et à négocier les meilleures offres possibles en se prémunissant au mieux contre les multiples risques inhérents aux achats internationaux, (V) et the last but not the least mettre en place une stratégie industrielle qui réserve un rôle structurant central à la substitution des importations. Chacun de ces types de mesure doit renvoyer bien entendu à tout un programme.
Le cinquième point que vous évoquez est déterminant, celui de la stratégie industrielle. Mais comme vous le savez, des études ont été initiées par le gouvernement à l'époque du MPPI et il n'y a malheureusement pas eu de consensus sur la stratégie industrielle à adopter.
Une stratégie peut prendre forme de deux façons. Elle peut être délibérée, c'est-à-dire concoctée à tête reposée par ceux qui en ont les prérogatives. Mais elle peut être aussi émergente, c'est-à-dire dictée à chaud par les faits et la pratique. La première est un peu platonicienne. C'est ce que le gouvernement a essayé de faire, sans aboutir. A partir de cet échec, le monde s'est arrêté de tourner. On a oublié qu'une stratégie peut être aussi émergente. Notre stratégie industrielle peut en grande partie être dictée par les tendances lourdes et la structure de nos importations. En procédant à une analyse de ces tendances et de cette structure, on obtient «en creux» ce qu'il y a lieu de faire en urgence dans le domaine de l'industrie, de l'agriculture et des services. Très globalement, de très intéressantes marges de manœuvre s'offrent à la relance des industries sidérurgiques, métallurgiques, mécaniques et électriques (ISMME), celles-là mêmes qui ont connu un net déclin ces dernières années. Idem pour les biens de consommation où il est encore plus facile de détecter les choix qui ont un caractère fatal et évident : je pense ici à des produits prioritaires comme les céréales, les médicaments, le lait, mais aussi à d'autres produits comme la levure, ainsi qu'un grand nombre de produits qui ont massivement pénétré le marché algérien depuis la signature des accords de la Zale en 1999. Selon le cas, il s'agira d'investissements nouveaux, de modernisation, d'extension, de redimensionnement, de restructuration de l'outil de production en place. Donc, très empiriquement, la stratégie industrielle qu'on attend comporte des volets émergents dans lesquels les choix sont dictés comme des fatalités par les périls qui se profilent à l'horizon et sont orientés vers les filières agroalimentaires, la pharmacie, les ISMME, auxquelles on peut certainement ajouter d'autres comme les énergies renouvelables. Le tout est de bien cibler les segments, de procéder aux études de marché et aux études technicoéconomiques, de concevoir des montages juridico-financiers judicieux, de sélectionner soigneusement les partenaires, de négocier des contrats solides, et de veiller à leur exécution rigoureuse.
C'est plus facile à dire qu'à faire dans l'état où se trouvent nos institutions.
Vous avez raison. Mais rien n'interdit de rêver, n'est-ce pas '
Vous avez raison. Continuons à rêver. Vous venez de citer de manière intuitive et à titre d'exemple quelques pistes, mais l'Algérie importe de tout. Ce n'est pas évident de sélectionner les priorités.
Bien sûr que cela requiert un travail technique précis et méticuleux. L'obstacle à lever pour ce travail est celui du déclic de la volonté politique de l'initier. Sinon, pour le ciblage des segments prioritaires, il suffit de mettre en place une approche critériologique toute simple. Je peux vous citer une batterie de sept principaux critères pour la sélection des produits prioritaires : (I) le poids financier en termes de coût en devises à l'importation, (II) la dynamique de la demande interne, (III) la prospective des prix sur les marchés internationaux, (IV) le degré d'incompressibilité des approvisionnements nationaux en cas de difficultés financières du pays, (V) le degré de disponibilité locale immédiate des ressources rares requises et leurs coûts, (VI) l'impact sur l'environnement et les équilibres écologiques, (VII) les effets induits en termes de développement des avantages compétitifs, tels que l'économie de la connaissance. Il suffit par exemple qu'un segment réponde pleinement à au moins cinq de ces sept critères pour qu'il soit digne d'être inscrit sur la liste des segments prioritaires. Comme vous le voyez, en partant des périls qui nous menacent et en s'appuyant sur quelques critères simples, l'esquisse d'une stratégie industrielle par substitution à l'importation devient un jeu d'enfant. Essayons de nous inspirer des pays d'Asie. Chez eux le terme «crise» n'a pas la connotation qu'on lui connaît ici, celle d'une situation porteuse seulement de menaces et de contraintes qui a pour effet de nous affaiblir. C'est aussi une ouverture sur des opportunités nouvelles et inespérées (le yin et le yang). Chez nous, on continue pourtant à se noyer dans un verre d'eau, en fantasmant sur une stratégie industrielle majestueuse dans l'esprit des années 1970. La stratégie industrielle de l'Algérie des années 2010 sera émergente ou ne sera pas !!!
Mis à part le prisme culturel qui nous bloque sur le yin et nous empêche de considérer le yang, comment expliquez-vous que l'approche par la stratégie émergente continue d'être ignorée, après que l'exploration d'une stratégie délibérée ait échoué '
Les stratégies délibérées et les stratégies émergentes n'ont pas les mêmes initiateurs. Les premières ne peuvent être initiées que par la technocratie ou à défaut par la bureaucratie, de jure. Par contre, les secondes peuvent être aussi incubées et lancées de facto par la communauté des affaires. Alors que l'échec dans la quête d'une stratégie délibérée n'est imputable qu'au gouvernement, la responsabilité d'un échec ou d'un renoncement dans la quête d'une stratégie émergente est partagée entre le gouvernement et la communauté des affaires. Il faut admettre que personne n'est spontanément intéressé par l'existence d'une stratégie industrielle au point d'en faire une fixation ! Tant qu'on peut vivre sans, faisons-le ! Pour qu'un pays puisse se doter d'une stratégie industrielle digne de ce nom, il faut que des conditions soient réunies, dont trois me semblent déterminantes aujourd'hui en Algérie : un gouvernement attaché à l'intérêt général à long terme de la nation, une communauté des affaires moderne, visionnaire et organisée, et enfin un dialogue public-privé institutionnalisé et axé sur les problématiques économiques et sociales fondamentales du pays.
Autant dire que la stratégie industrielle n'est pas pour demain en Algérie. N'y a-t-il pas un moyen de commencer à avancer dans ce sens, sans attendre que les conditions idéales soient réunies '
Nous avons parlé des marges de manœuvre qui, fort heureusement, existent. Là, vous venez de soulever la question des capacités de manœuvre. Allons-nous pouvoir mettre à profit les marges de manœuvre offertes, ou sommes-nous condamnés à rester les bras croisés face à un potentiel voué à la décomposition ' Libérer les capacités de manœuvre, c'est instaurer entre l'Etat et les entreprises des projets communs gagnant-gagnant, fondés sur les règles du donnant-donnant, des règles qui soient claires, transparentes et explicites, chacun restant dans le rôle qui est le sien. Ni plus ni moins. Ce tournant ne peut pas être opéré sans une initiative forte et persuasive qui peut venir indifféremment du gouvernement ou de la communauté des affaires.
Pouvez-vous être plus concret sur ce point précis '
Puisqu'il s'agit de valoriser un gisement qui est ici celui de la substitution à l'importation, on pourrait penser à une formule proche de celle utilisée dans les contrats d'association dans le secteur des hydrocarbures. Je m'explique : un, le gouvernement élabore un programme national de substitution à l'importation dans lequel sont répertoriées des esquisses de projets très concrets et bien délimités. Deux, il lance des appels publics à manifestation d'intérêt nationaux et internationaux, accompagnés de cahiers des charges dans lesquels il incite les entreprises intéressées, nationales et étrangères à se constituer en consortium pour soumissionner en vue d'un contrat de performance. Trois, la performance consiste ici à augmenter la part de la production nationale pour un produit ou une gamme de produits importés, avec pour effet de réduire ou stabiliser les importations, ou encore de décélérer leur croissance. Quatre, le même projet peut être pris par deux consortiums, voire plus. Cinq, les deux parties contractantes, le consortium et une agence gouvernementale spécialisée, agissant comme maître d'œuvre, seraient liées par des droits et obligations qui procureraient un bénéfice mutuel aux entreprises du consortium et à l'Etat.
De quels genres seraient ces droits et ces obligations '
Le consortium assumerait des obligations de moyens mais aussi des obligations de résultats. En contrepartie, il obtiendrait des avantages et facilités spécifiques, ainsi qu'une rémunération variable calculée sur un pourcentage des devises économisées par le pays, par rapport au cas de figure où l'intervention du consortium n'aurait pas eu lieu. Par ailleurs, le gouvernement en retirerait tout ce que la nation attend de lui : une préservation des réserves de change nationales et des réserves d'hydrocarbures pour les générations futures, une densification — modernisation du secteur de la PME, une dynamisation du partenariat et de la sous-traitance nationale et internationale, un renforcement de l'intégration économique nationale, des créations d'emplois productifs, une régénération de l'entreprenariat ; en un mot, la relance d'une croissance de bonne qualité.
Un dernier mot '
Oui, j'aimerais ajouter un point. Il existe en Algérie beaucoup de dispositifs précieux et coûteux, comme les avantages et facilités ANDI, la politique des IDE, le programme de mise à niveau des PME, les nombreux dispositifs de soutien agricole, les programmes de recherche scientifique, etc. Mais ils fonctionnent d'un certain point de vue pour eux-mêmes, un peu à l'aveuglette et en tout cas de manière cloisonnée et dispersée, ce qui rend leur efficacité douteuse. Ils gagneraient à s'inscrire dans une démarche stratégique nationale qui leur donnerait une finalité et un sens. Un programme national de promotion de la substitution à l'importation peut jouer ce rôle. Il n'est pas non plus à exclure que la mise en œuvre d'un tel programme contribue à aménager des tremplins pour les exportations hors hydrocarbures.