Douanes, une administration mal aimée

Pour une première du genre c'en est une. La conférence nationale des cadres de l'administration des douanes se veut d'emblée tel un congrès mobilisateur. Il y est question de bilans et d'évaluation mais aussi d'horizons et de perspectives. Donc d'enjeux et de défis (1). Face à la demande croissante d'un certain type d'interventionnisme éloigné cette fois-ci de la nébuleuse notion de l'économie nationale version exclusivement étatique, ce service s'est trouvé sommé d'agir contre les effets totalement pervers d'une libéralisation aléatoirement subite. Dans le temps justement, l'économie était dite nationale car elle n'englobait en son sein que la société nationale, les offices nationaux, les coopératives nationales etc., soit exclusivement l'entité commerciale ou industrielle dont les moyens de production sont la propriété de l'Etat. Seule la production de richesses et de rentabilité dans une perspective économique que financière, est à garder comme un repère dans la défense et la protection, par missions interposées, du nouveau concept de l'économie nationale. A la faveur, a contrario de cette ouverture, la même appellation « économie nationale » s'est vue accueillir toujours en son sein, les entreprises nationales, les sociétés privées et le partenariat étranger. Le principe d'égalité des opérateurs, tous statuts confondus, est tellement mis en branle qu'il ne s'est point abstenu de créer un autre déséquilibre. L'informel. L'Etat en son entièreté est le premier à en compatir, par la réduction sensible du flux de ses sources d'approvisionnement budgétaires. Les recettes fiscales de tout ordre sont égrenées par le biais de truchements dans les lourdes procédures, la complexité des régimes fiscaux, le protagonisme des schémas commerciaux ainsi que l'insuffisance dans la maîtrise de l'acte de gestion, du suivi et du contrôle. En tant qu'institution publique, incontournable dans la mise en oeuvre du cartel d'actions d'ordre économique au plan international, la douane fait face à une complexité indéfinie dans la gestion de la nécessaire transition. Cette phase de transition s'est rendue carrément inévitable eu égard aux différents engagements universels. De par son caractère de passage obligé même dans un sens giratoire, ce service demeure, et c'est sa raison initiale, le détroit filtrant à toute transaction accomplie ou à accomplir dans l'acte du commerce international. Les échanges extérieurs qu'avait exigés l'ouverture d'une économie qualifiée maladroitement de libre, font, à l'instar d'autres opérateurs impliqués intrinsèquement dans la construction des agissements économiques, prendre à la douane de nouvelles redéfinitions de missions. Du contrôle coercitif au contrôle orientatif. De la douane de la valise à la douane documentaire. Cette situation obligeante de transiter, sans fracas ni tracas d'un système économique à connotation politique vers un autre absolument économique, avait constitué un voeu pour devenir en finalité, par devant les accros de mentalité, une hantise affichée par l'autorité supérieure du pays. La mondialisation ne fut pas une décision unilatérale. Agir ou subir faisait trembler les décideurs en termes de choix, qui d'ailleurs ne s'imposaient nullement. Les approches d'appréhensions du phénomène variaient d'un secteur à un autre. La douane avait décidé alors de s'atteler depuis 1993 sans ambages à l'élan universaliste qui commençait à cerner toutes les sphères du commerce international. L'Algérie confrontée aux aléas des remous politiques internes, prenait conscience au travers d'organes spécialisés, de l'inéluctabilité d'être parmi les adhérents volontaires de la nouvelle cartographie du négoce mondial. L'institution douanière devait gérer une transition. En fait une transposition de mentalités et de comportement. Les textes antithétiques à l'initiative entrepreneuriale devraient faire l'objet de toilettage. Le personnel, l'opérateur commercial et la relation les unissant n'étaient qu'une soumission aux règles de l'économie administrée. Le système des contingentements, des autorisations, visas, accords préalables allait se dissiper peu à peu. N'obéissant ni aux conditions de concurrence ni à celles de la normalisation, le flux import/export osait devenir un exercice de souveraineté. L'Etat commerçant confondait son rôle de contrôle et de société nationale. Un défi donc s'imposait. Rompre l'usage transactionnel classiquement établi, par l'adoption d'un statut traitant du nouvel opérateur. Les différences juridiques d'avantages et de privilèges entre secteur public et privé allaient ramener la fin d'un règne, où l'Etat prédominait, par fait du prince, dans le traitement fiscal et administratif. Par inquiétude et souci de contrôle, le dilemme s'enfonçait ardemment dans l'action controversée du désir de faciliter les choses et la nécessité de les contrôler. Viennent alors se greffer les préoccupations tendant à faire adapter l'esprit des conventions internationales à celui ancré dans l'environnement commercial national. Caractérisé par sa vision de gestion locale, artisanale et mercantile, cet esprit s'est brusquement transformé sans se ménager comme une ouverture sauvage d'où le prêt-à-porter, la revente en l'état et les biens d'équipement constituaient dans les statistiques la majeure partie du volume d'importation. Parfois, le monopole tentait de se faire remplacer par un autre. Quel rôle devait assumer la douane dans la régulation du besoin national ? A quelles missions devait-elle s'astreindre par rapport aux nouvelles exigences du commerce, de la lutte contre la fraude, contre les stupéfiants, contre la criminalité transfrontalière, le blanchissement d'argent, l'informel et la contrefaçon ? Ainsi, elle voit son rôle prendre de l'ampleur au fur et à mesure que prennent de l'importance les fléaux mondiaux. En a-t-elle les moyens à même de se suffire ? Cette conférence est-elle en soi un bon de commande ? C'est de la sorte qu'il demeure constant de relever en toute évidence la contrariété qui mine vitalement la gestion recommandée en vue d'assurer la bonne transition. Il en est naturellement indiqué que cette institution doit passer le cap de la phase transitoire. Comment pourrait-elle réaliser ce vertigineux passage avec tout un amas de complexité interne et de difficultés limitrophes ? Déboulonner d'anciennes logiques pour introduire d'autres plus raffinées, dévolues et aptes au changement d'étapes, récupérer un retard quinquennal consommé inutilement aux règlements de comptes, c'est le dire, un travail titanique. Conduire les autres segments impliqués dans l'acte transactionnel ou de gestion, à suivre ce qui est préconisé comme mesures relèvera d'une attribution gouvernementale qui doit être décisive et formelle. L'aptitude dont jouit l'institution devait lui conférer le droit d'une force de proposition et d'éclairage au législateur et d'assistance et d'appui à la décision de l'exécutif. Car l'on ne peut gérer une politique tarifaire, un barème fiscal, une série d'amendes, renflouer le budget général, combattre la fraude, la corruption, la drogue, l'introduction frauduleuse d'armes et de munitions et assurer son propre contrôle, vérifier les espèces, les origines et les valeurs sans que l'on ait à avoir un statut privilégié dans la décision de la procédure et la satisfaction des besoins de service. Le concept de l'économie nationale n'a plus le sens d'une économie publique. Il englobe à la faveur de la levée des distinctions sectorielles, toutes les capacités productrices nationales, privées, publiques ou étrangères dans le cadre du partenariat. La douane, à l'instar d'autres organes de l'Etat, reste appelée, nonobstant ses faiblesses conjoncturelles, à être davantage promue au rang d'institution-phare. Il est de norme, disons naturelle, que certains dommages et agissements néfastes viennent perturber l'action de service. La dégénérescence des moeurs n'est pas un mal exclusif à un corps. Elle peut être d'origine systémique. Elle ne serait incitée que par les failles qu'offrent altièrement certaines décisions législatives ou réglementaires dans la phase finale de leur application. Par conséquent, le mal corruptionnel, sous forme de foetus, prend naissance au sein des interstices utérins de la loi. Il ne serait viable que si les conditions le couvant, la hardiesse des praticiens et l'insouciance des mauvais géniteurs lui avaient facilité l'émergence en plein jour ou à la pénombre des cliniques, voire des bureaux, des guichets, des offices ou des caisses publiques. Tant qu'elle brasse large dans son immense domaine aux activités multiformes et eu égard cependant au rôle qu'elle tend à incarner dans le processus de la mondialisation, la douane est appelée à agir au lieu de subir. L'investissement le plus sûr pour elle est de se cantonner dans une dynamique permanente de formation, d'information et d'informatisation. L'outil manié à la manière en ferait, sans le misérabilisme logistique dont elle souffre, une administration de pointe, moderne et affranchie de mauvais réflexes aux anciens relents d'autoritarisme obsolète. Administration à fort taux de scandales, de déchets ferreux et non ferreux, de station de dessalement, de pétards, d'armes, de munitions et de containers, cette institution vit alternativement aux rythmes de mutations rapides, le plus souvent subies sans préavis. Ce sont là, les aléas inévitables d'un service présumé être dans un contrôle régulateur qu'un censeur de fortunes ou un chasseur de créances publiques. Ce constat est identique à toutes les douanes du monde. L'OMD suggère à ce propos pour les administrations membres, dont l'Algérie, la disponibilité d'un niveau élevé d'éthique professionnelle. Elle souligne que « la corruption entraîne des effets négatifs sur les administrations des douanes et qui sont entre autres : l'érosion de la confiance du public, le détournement des mesures d'incitation économique, la réduction de la coopération avec les autres administra»ions, la baisse du respect spontané de la législation douanière ainsi qu'une baisse de moral du personnel douanier » (2). Pour parer à ces dysfonctionnements et à d'autres leur étant corollaires et plus conséquents en matière de sécurisation de la chaîne logistique universelle observés au plus haut niveau mondial, la communauté douanière internationale a adopté le 23 juin 2005, à l'unanimité et par acclamation « le cadre de normes » . « Un grand pas en avant a été fait. La communauté douanière internationale s'est montrée à la hauteur de ce défi. Une nouvelle page va être écrite » (3). Pour l'Algérie, est-il échu à ce conclave de douaniers, réunis en conférence fermée les 10, 11 et 12 à Alger, de pouvoir, après l'appréhension des dangers, enjeux et menaces, de relever le défi ? Ou bien, étant d'essence itératif, le défi appelle-t-il éternellement un autre ? (1) A propos de défis, M. Abdou Bouderbala, Directeur Général des Douanes, déclarait « relever les défis auxquels nous sommes confrontés n'est pas chose aisée sans l'élaboration d'une nouvelle approche » in « info-douane » publication bimensuelle éditée par la Direction Générale des Douanes Janv/Fév 2007. (2) Sources : Documents OMD 2003. (3) Monsieur Michel Danet, Secrétaire Général de l'Organisation Mondiale des Douanes.